内涵式发展是当前我国高等教育发展的核心理念，走内涵式发展道路是中国特色社会主义高等教育发展的必然趋势。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出要“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。”2018年在同北京大学师生座谈时，习近平总书记再次强调：“当前我国高等教育办学规模和每年毕业人数已居世界首位，但规模扩张并不意味着质量和效益增长，走内涵式发展道路是我国高等教育发展的必由之路”。2019年由国务院印发的《中国教育现代化2035》提出了优先发展教育，推进教育理念、体系、制度、内容、方法、治理的现代化，着力提高教育质量等一系列重要思想，旨在推动我国教育事业走内涵式发展道路。作为高等教育领域内的一个政策性话语，“内涵式发展”是党中央根据我国高等教育的发展阶段及所处的时代环境，对高等教育发展方向目标与实践路径所做的顶层设计规划。目前学界对什么是高等教育的内涵式发展，以及如何实现高等教育内涵式发展已有一些讨论，但是对于内涵式发展政策的提出及演变过程的理解还不够全面深入。因此，本文以有关高等教育发展的相关政策文本为切入点，深入分析内涵式发展在高等教育政策文本中的发展演变及丰富内涵，这对于真正理解并不断推进我国高等教育走内涵式发展道路具有重要的意义。

一、“内涵式发展”在不同社会领域政策中的含义

作为发展理念，“内涵式发展”这一话语最早应用于经济发展领域，是转变粗放型经济发展模式，提高经济发展质量和效益的重要战略。随着“内涵式发展”含义的不断丰富，这一理念不断扩大运用范围，逐渐扩散至不同的发展领域与行业中，并被赋予了新的更为深刻的内涵。理解“内涵式发展”在不同社会领域和发展行业政策文本中的含义，是进一步深入挖掘其在高等教育领域相关政策文件中具体内涵的前提和基础。

在农村和农业发展领域，2004年《<中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见>干部读本》中指出，当前农业和农村发展的内涵发生了重大变化，主要表现为：第一，要求改变以往在农产品短缺时期，只重视增加产量、保证供给，而忽视资源和环境保护，忽视农村社会事业的发展方式;第二，要求改善农业和农村的发展结构，提高质量、增加效益。在指出要充分挖掘农业和农村内部增收潜力时，明确强调：“发展农村二三产业，不能单纯地依靠数量增长、外延扩张，要转变增长方式，注重内涵式发展。推进乡镇企业结构调整和体制创新，建立健全经营机制，增强技术创新能力，提高产品适销率。” 从农村和农业发展领域这一政策文件的干部读本的内容可以看出，内涵式发展是在外延扩大发展到一定阶段实现发展转型的举措，一方面表明更加关注内部的发展，同时不再仅关注发展的某一基本面，而是更加关注发展的全面性与丰富性，是发展理念的转变;另一方面表明更加注重通过内部结构的调整、技术的创新等方式，提高发展的质量与效益，是发展模式的转变。

在旅游领域，2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》中指出，旅游业发展需遵守的基本原则之一就是要“坚持改革开放，破除体制机制障碍，充分发挥市场配置资源的基础性作用，走内涵式发展道路，实现速度、结构、质量、效益相统一”。推动旅游业快速发展的这一政策文件提出要“走内涵式发展道路”，表明内涵式发展一方面要求破除以往政府管理过多、过紧的体制机制障碍，从自身内部的基本发展规律出发进行改革;另一方面要求实现速度、结构、质量、效益相统一，即内涵式发展并非不要速度的发展，而是更强调一种平衡性、协调性和统一性相结合的持续性发展。

在科学技术领域，2012年国务院《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》中明确指出：“提高科研院所和高等学校服务经济社会发展的能力，加快科研院所和高等学校科研体制改革和机制创新，按照科研机构分类改革的要求明确定位，优化布局，稳定规模，提升能力，走内涵式发展道路。”这一政策规定进一步丰富和明确了内涵式发展所包括的基本内容：第一，明确定位，要求对自身有清晰的认识，即回归到自身的内在本质规定上，这是发挥自身优势进行特色发展与深入发展的前提;第二，优化布局，强调内涵式发展绝不是仅限于某一方面的单一化发展，而是在综合分析考虑的基础上，不断丰富、优化内在的各个方面;第三，稳定规模、提升能力，这指明内涵式发展是在已有一定规模的发展基础上，调整、转移发展的着力点，将重点置于能力的提升上。

综合分析“内涵式发展”在上述不同社会领域政策中的表述与含义可知，“内涵式发展”从形式上区别于外在性发展，是从事物的本质属性出发的内在性发展;从内容上看，“内涵式发展”是一种由事物内部各组成要素共同协调推进，内容更丰富、更有活力的发展理念。因此，可将“内涵式发展”概括为是一种以数量增长、规模扩大的外延式发展为基础和前提的转型升级式发展，基本要求是转变单纯依靠数量的增加、规模的扩大来寻求发展的外延式发展模式，旨在通过回归事物本体，以内生性的、协调性的发展，实现事物内部结构的优化、体制机制的改革创新及发展潜力的最大化挖掘，目的是开拓一条更加科学、更加理性，可实现速度、结构、规模、质量、效益相统一的可持续发展道路。

二、高等教育内涵式发展的政策演变

作为我国高等教育领域内的一个本土性政策概念，“内涵式发展” 经历了一个历史发展过程。这一概念最早是以推动高等教育内部各因素的“内涵发展”表述为起点，逐渐扩充为“内涵式发展”，并在政策文本中交替出现。同时，高等教育“内涵发展”与“内涵式发展” 不同时期出现在政策文件中的频次各不相同，对高等教育发展的要求也不相同。总体而言，这一高等教育政策概念上经历了三个时期的演变与发展。

(一)“内涵式发展”在高等教育政策中的初步提出以及探索发展时期

从20世纪90年代初到1999年前后的这一时期，高等教育发展的政策文件中尚未提出“内涵式发展”概念，但是提出我国高等教育要“走以内涵发展为主的道路”，发展重点集中关注高等学校内部的各要素，可称之为内涵式发展在高等教育政策中初步提出及探索发展的时期。

20世纪90年代后，我国的社会主义现代化建设事业迈入了一个新的发展阶段，从高等教育发展来看，随着20世纪80年代中期教育体制改革的不断推进，我国高等教育有了一定程度的发展，普通高等学校数量从1978年的598所上升到了1986年的1054所，并在1988年达到了1075所。但与此同时，由于高等学校数量增长过快导致的办学条件不达标准、办学质量低下等一系列问题，我国高等教育的发展不能完全满足市场经济迅速发展对人才的渴求，与国际一流高等教育的发展水平亦存有一定的差距。因此，为促进高等教育能够适应国内外社会经济的发展，党中央从1988年开始在高等教育领域开展充实整顿工作，全国普通高等学校数量保持基本稳定并不断减少。从20世纪90年代开始，根据我国经济社会发展及高等教育发展面临的国内外发展新形势，党中央提出我国高等教育要走内涵发展为主的道路。

1993年初，国务院在批转国家教委关于改革和发展普通高等教育的文件中首次提出了“内涵式发展”概念，“高等教育的发展，要坚持走内涵发展为主的道路，首先使现有学校达到合理的办学规模，同时进一步发挥学校的办学潜力，提高整体效益”。这一政策文件还对高等教育的管理体制、高等学校内部各机构的改革、教学的改革、教师队伍的建设等方面提出了一系列具体举措，明确指出高等教育的目标是体系建设，“通过改革达到：规模有较大发展，结构更加合理，质量上一个台阶，效益有明显提高，到20世纪末，初步建立起有中国特色的社会主义高等教育体系”。同年，中共中央国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，强调“90年代，高等教育要适应加快改革开放和现代化建设的需要，积极探索发展的新路子，使规模有较大发展，结构更加合理，质量和效益明显提高。高等教育的发展，要坚持走内涵发展为主的道路，努力提高办学效益”。该文件进一步指出要根据不同地区、不同类型的学校确定不同的发展目标。这两项政策文件的出台决定了20世纪90年代我国高等教育发展的整体方向，即在推动高等学校规模、数量等外延方面发展的同时，将重心逐渐转向推动学校内部各要素的发展。此后，国务院1994年发布《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》，国家教委1996年印发《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》，均明确提出高等教育要走内涵发展为主的道路，在推动高等学校规模适当的同时，注重高校内部结构的调整，以提高质量和效益。尤其是在《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中提出，以“共建”“联合办学”的形式发展高等教育，推动高等学校改变单一的隶属关系，推动部分高校实行合并发展。此项政策有利于增强高等学校发展的活力，稳定数量并扩大现有高校的规模。教育部在1998年制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》中指出高等教育要“继续实行‘共建、调整、合作、合并’的方针”。这一政策的进一步推行实施，推动了高等学校布局的调整与优化。

通过对以上政策文件中相关规定的分析可知，此阶段高等教育领域提出要走以内涵发展为主的道路，主要针对学校及其内部各部门的改革。第一，以稳定高等学校数量为基础(见图1)，高校数量由1993年的1065所经由合并调整到了1998年的1022所，经过改革，在20世纪90年代高等学校数量基本保持稳定。第二，以调整高等学校的结构为着力点，通过管理体制及内部人事、组织、后勤等方面的改革，使高等学校的管理体制更加科学化与规范化，也增强了学校的发展活力。第三，以适度扩大高等学校规模，优化高等学校布局为主要举措。这一时期通过“共建”“联合办学”等重要举措，有力扩大了学校的规模，普通高等学校在校人数由1993年的253.55万人增长到了1998年的340.87万人(见图1)，招生人数则由1993年的92.4万人增长到1998年的108.3万人(见图2)。同时，明确了对不同层级、不同类型高校的定位，有助于推动高等学校的特色发展。

(二)“内涵式发展”在高等教育政策中的十年失语期

20世纪90年代，高等教育在以内涵发展为主政策的指导下基本处于稳步前进的状态。但是从90年代末期以后，“内涵式发展”逐渐在高等教育发展的相关政策中处于“失语”状态，扩增高等学校的数量和规模成为高等教育发展的重点。

这一失语期的出现有特定的时代背景因素。第一，为了降低亚洲金融危机对国内经济发展的影响，1999年中共中央转批国家发展计划委员会的报告《当前国民经济社会发展的形势和任务》，提出将扩大高等学校招生规模作为实施扩大内需任务的重要组成部分。第二，为了缓解就业压力，从1999年开始普通高等学校每年的招生人数急剧上涨，仅三年时间就从159.68万人增长到268万人(见图2)，极大降低了高中毕业学生过早步入社会的数量，缓解了就业压力。第三，随着发达国家高等教育进入大众化、普及化发展阶段，一大批发展中国家也紧随其后加快推动本国高等教育的大众化，这一时期推动高等教育大众化发展成为世界各国高等教育发展的主要趋势。但我国高等教育的发展相对落后，无法满足社会大众对接受高等教育的迫切需求，也无法满足社会主义现代化建设对高素质劳动者的需求。因此，党中央决定以前所未有的力度扩大我国高等教育的规模。

中共中央国务院在1999年颁发的《关于深化教育改革全面推进素质教育》中明确指出，要“调整现有教育体系结构，扩大高中阶段教育和高等教育的规模，拓宽人才成长的道路，减缓升学压力。通过多种形式积极发展高等教育，到2010年，我国同龄人口的高等教育入学率要从现在的9%提高到15%左右”。此后高等教育领域实行全面扩招，与1999年普通高校在校人数413.42万相比，仅经过三年的时间，2002年普通高校在校人数已达到903.36万人，到2009年增长至2144.06万人(见图1)。一系列的扩招政策有力推动了高等教育的迅速发展，使我国高等教育毛入学率从1999年的10.5%增长到2002年15%，到2009年达到24.2%(如图3)，推动高等教育进入了大众化发展阶段。

在此过程中，有学者指出，“高校扩招后，2002年普通高校在校生数量是1998年的2.7 倍，一些高校教学、食宿和运动设施出现了严重短缺，如不及时改善教学和生活条件，就会被限制招生、暂停招生甚至摘牌”。党中央也高度重视高等学校过度扩张带来的一系列问题，提出高等教育的发展要贯彻规模、结构、质量和效益相统一的方针，推出了一系列有利于提高高等教育发展质量的举措。

从这一阶段中央有关高等教育发展的各项政策文件来看，虽然很多规定与举措都有内涵式发展的意蕴，但“内涵式发展”这一话语在政策文件中总体处于失语状态，本文所搜集整理的教育政策文件中尚未找到有关高等教育“内涵发展”或“内涵式发展”的明确论述。这一时期，高等教育领域的发展以外在扩张为主要方式，在数量和规模上实现了飞跃性的扩增。通过分析可知，“内涵式发展”在这一时期政策话语中隐退有其必然性，是我国高等教育扎实基础，以实现进一步转型发展的必经阶段。

(三)“内涵式发展”逐渐确立为高等教育发展的核心理念

2010年中共中央国务院在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出要注重教育内涵发展，让“内涵式发展”这一话语再次出现在高等教育的政策文件中。2010年以来，“内涵式发展”不断出现在推动高等教育发展的各种重要政策文件中，内涵更加丰富，逐渐确立为新时代我国高等教育发展的核心理念，对推动我国高等教育的现代化发展具有更深刻的指导意义。

从国际发展大势来看，当今世界正处于大发展大变革大调整时期，世界多极化、经济全球化深入发展，科学技术突飞猛进，世界各国对人才的质量要求进一步提高。从国内发展看，我国正处于深化改革和全面建成小康社会的关键时期，尤其是十八大以来，随着政治、经济、文化等方面建设的全面推进及发展方式的不断转型升级，以习近平同志为核心的党中央确定我国进入中国特色社会主义现代化建设新时代的历史方位，凸显了培养创新型人才的紧迫性，对教育尤其是高等教育的发展提出了更高的要求。习近平总书记多次指出，要优先发展教育事业，推进教育现代化，办中国特色的世界一流大学，培养立志为中国特色社会主义现代化建设事业奋斗终生的有用人才。

从我国高等教育整体发展形势来看，经过十年扩张性发展，高等学校的数量和规模都有了显著的增长，到2010年我国高等教育毛入学率已达到26.5%，高等教育逐步迈入了大众化的发展阶段。1999年开始的高校大规模扩招出现的一系列问题虽然有所缓解，但新问题不断暴露出来，失业问题、教育资源分配不均及考试公平等挑战限制了我国高等教育的进一步发展。相比于前一时期通过数量和规模的扩张来推动高等教育发展的方式，新时期更需要通过深挖现有高校的内部潜力来推动高等教育质量的提高。

我国即将进入高等教育的大众化发展阶段。2018年，我国高等教育毛入学率已达到48.1%。从2000年到2009年，普通高等学校数量从1042所增长到2305所，普通高等学校在校人数从555.09万人增长到2144.06万人，每年招生人数从220.61万人扩大到639.49万人，高等教育在数量和规模等方面实现了超速度发展。从2010年开始，我国高等学校的数量、规模与年招生人数基本呈稳中有进的态势(见图4、图5)。这意味着我国高等教育进入了平稳期与转型发展期。

2010年召开的新世纪第一次全国教育大会昭示着我国高等教育将实现全面转型发展，由教育大国向教育强国迈进。胡锦涛同志在会上明确指出：“要全面提高高等教育质量，提高人才培养、科学研究、社会服务整体水平，建成一批国际知名、有特色、高水平的高等学校，加快建设世界一流大学和一流学科，显著增强高等教育国际竞争力”。在全国教育工作会议之后，中共中央国务院在印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出要“树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展，鼓励高校办出特色、办出水平”。这是21世纪以来首次在党中央的教育发展政策文件中提出“教育内涵发展”。《纲要》对高等教育的发展规划中将人才培养放在了高校工作的中心位置，同时强调提升高校的科学研究水平，优化高校内部结构，促进高校特色发展。这一系列规定为高等学校挖掘内部潜力，进行转型升级发展指明了方向。2011年胡锦涛同志在庆祝清华大学建校100周年大会上的讲话中明确指出：“不断提高质量，是高等教育的生命线，必须始终贯穿高等学校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新各项工作之中。……坚持走内涵式发展道路”。首次提出将“内涵式发展”作为高等教育发展的一种模式。

2012年教育部印发的《关于全面提高高等教育质量的若干意见》中指出，全面提高高等教育质量首要是“坚持内涵式发展。……走以质量提升为核心的内涵式发展道路”。首次提出我国高等教育要“走以质量提升为核心的内涵式发展道路”，胡锦涛同志在党的十八大报告中更是明确指出“着力提高教育质量，……推动高等教育内涵式发展”，指明了“内涵式发展”是高等教育当前及今后的发展道路与发展模式。2017年党的十九大报告中，习近平总书记明确指出：“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”。这里已将“内涵式发展”视为当前及今后我国高等教育转型发展的指导理念，为我国高等教育的发展指明了方向。2018年习近平总书记在北京大学师生座谈会上再次强调指出：“当前我国高等教育办学规模和年毕业人数已居世界首位，但规模扩张并不意味着质量和效益增长，走内涵式发展道路是我国高等教育发展的必由之路”。这意味着在新时代，“内涵式发展”是一种区别于规模和数量扩增，真正回归高等教育本身、从高等学校内部激发发展活力的发展方式。2019年年初，中共中央办公厅国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》，明确提出推进教育现代化的十项重点任务之一为推动高等教育内涵发展，进一步明确了走内涵式发展道路是推动我国高等教育转型发展，实现教育现代化的必然选择。

三、高等教育内涵式发展的政策内涵分析

“内涵式发展”在不同社会领域政策文件中的含义为分析其在高等教育领域的内涵提供了参考。这一政策术语在高等教育领域政策文本中的表述为其赋予了丰富而清晰的政策含义。

(一)高等教育内涵式发展以不同高校稳定规模、准确定位为前提

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出要“鼓励学校办出特色、办出水平”。《关于全面提高高等教育质量的若干意见》强调要“强化特色，促进高校合理定位、各展所长，在不同层次不同领域办出特色、争创一流。……探索建立高校分类体系，制定分类管理办法，克服同质化倾向。根据办学历史、区位优势和资源条件等，确定特色鲜明的办学定位、发展规划、人才培养规格和学科专业设置”。《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出要“推进高等学校有特色、高水平发展。……调整和完善高等教育宏观政策，引导高等学校合理定位，办出特色。……使各类高等教育都能涌现出一批有特色的一流学校”。中共中央国务院办公厅2017年印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》指出要“研究制定高等学校分类设置标准，制定分类管理办法，促进高等学校科学定位、差异化发展”。《中国教育现代化2035》指出要“分类建设一批世界一流高等学校，建立完善的高等学校分类发展政策体系，引导高等学校科学定位、特色发展”。综合上述政策文件的表述可见，我国高等教育走内涵式发展道路，强调不同类型、不同发展水平、不同发展层次的高校，要明确本校在人才培养目标、学科发展方向等方面的定位，找准自身发展的方向、发展潜力与发展动力，突出“稳定、准确、特色”，实现我国各级各类高等学校的差异化和特色化发展。

(二)高等教育内涵式发展以更科学理性地实现高校的基本职能为依托

高等学校承担着人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等主要功能，高等教育走内涵式发展道路，需以其承载的基本功能为依托，并以高质量实现为主要目标。自2010年全国教育大会以来，党中央、国务院和教育部等部门发布的高等教育政策文件在论及内涵式发展时，均以高校的基本功能与责任为着力点。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确指出，要通过十年的努力，到2020年实现高等教育在人才培养、科学研究和社会服务等方面水平的整体提升。《关于全面提高高等教育质量的若干意见》及《国家教育事业发展第十二个五年规划》中将“推进文化传承创新”纳入高等学校的基本职责中，推动了高等学校基本职能的完善。高校在内涵式发展过程中，要将人才培养置于高校工作的中心地位，不断完善人才培养质量的标准体系，优化人才培养结构，创新人才培养模式，着力培养全面发展的拔尖创新型人才;要努力提升高校的科学研究水平，以基础性研究为支撑，加强在具有创新性、应用性、复合性、前瞻性及战略性方面重大课题的研究;要增强高校的社会服务能力与意识，着力推进产学研用相结合，积极关注国家乃至全球性的热点、焦点问题，始终以服务国家发展、满足社会大众需求为出发点和落脚点;要积极发挥高校的文化传承创新作用，推出一系列具有代表性、影响力的标志性成果。

(三)高等教育内涵式发展以高等学校的体制机制改革与创新为重点

2012年，教育部在《关于全面提高高等教育质量的若干意见》指出，高等教育内涵式发展要以体制机制的改革与创新为重点。2017年，中共中央国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》明确提出，“要健全促进高等教育内涵发展的体制机制”。推动高等学校体制机制的改革与创新是高等教育走内涵式发展道路的重点。一是要完善高等学校依法自主办学机制，调整理顺政府与高校的关系，使高校在明确地位的基础上进行自主管理，不断完善内部治理结构，设置符合本校特点的各项管理制度。二是要积极改革创新高等学校的人才培养机制，加快建设高水平的本科教育，改革教学管理制度，建立健全学科专业的动态调整机制，完善学生学业考核评价体系，深入推进实践育人与协同育人制度化。三是要改革创新高等学校的科研体制机制，全面改革高校科研的管理体制机制，包括科研经费的投入管理、科研项目的选择、科研成果的评价方式、技术成果的转移转化机制等方面。

(四)高等教育内涵式发展以表达和彰显社会文化特色为时代内容

推进文化传承创新是高等教育的一项重要功能，表达不同历史时期的社会文化特色也是高等教育的任务和本质特征。高等教育走内涵式发展道路要注重表达和彰显时代的社会文化。党的十八大以来，习近平总书记多次在讲话中指出，我国要扎根中国大地办大学，办好中国特色社会主义高校，即我国高等教育的发展要彰显新时代中国特色社会主义思想文化。《中国教育现代化2035》将学习习近平新时代中国特色社会主义思想作为推动教育现代化的十大战略任务之首，并强调高等教育要全面落实立德树人的根本任务。

四、结论

“内涵式发展”当前已成为指导我国高等教育发展的本土性核心理念。这一概念在政策中最早应用于经济领域，随后扩散至社会各发展领域，指是一种以数量增长、规模扩大的外延式发展为基础和前提，从事物的本质属性出发的内在性发展模式。“内涵式发展”经历了三个发展时期，即初步提出及探索发展期、十年失语期、逐步确立为我国高等教育发展的核心理念的成熟期。当前，“内涵式发展”在高等教育政策文件中的主要内涵为要以不同高校稳定规模、准确定位为前提，以特色发展为基础，以更科学理性实现基本职能为依托，以体制机制改革与创新为重点，以表达和彰显时代社会文化特色为内容。

“内涵式发展”不同于“精英-大众-普及”的高等教育发展阶段理论术语，也不同于“规模与质量”二元对立地对高等教育发展优先目标或任务的描述，“内涵式发展”有其特定和丰富的内涵。从历史上看，这是一个从政策文本走入研究视野的概念，具有深刻的实践意蕴。它的出现与通常的“从学术话语到政策术语”的扩散路径不同，“内涵式发展”概念的扩散路径体现了“从政策术语到学术话语”的反向扩散，是我国高等教育在实践中所创造的政策术语，为世界高等教育的实践与研究提供了重要的中国理念，必将引起海内外高等教育学界更多的关注与讨论。

文章来源：中国教育在线2020年3月17日，详情请点击https://news.eol.cn/xueshu/202003/t20200317_1717055.shtml